中国经济导报记者 | 邵鹏璐

    2021年4月份地方债合计发行7758.2亿元，其中新增债发行3399.18亿元，再融资债发行4359.05亿元，新增债发行渐启，而再融资债发行不减。今年新增地方债发行节奏偏慢，1~4月份发行偏少，机构预测，5月以后或迎来地方新增债供给高峰。

新增债发行渐多，再融资债发行不减

    据Wind数据显示，2021年4月份地方债合计发行7758.2亿元，其中新增债占比为43.8%，2020年同期地方债发行2867.6亿元，新增债占比为41.9%，新增债发行规模占比略高于2020年同期。
    2021年1~4月份，地方债合计发行1.67万亿元，低于2020年同期的1.90万亿元。华创证券分析师周冠南表示，4月份地方债实际发行规模并未及计划，主要表现为新增一般债未足额发行。根据已公布的20个省市二季度地方债发行计划以及其余地区提前一周披露的发行计划，4月份地方债计划发行8578亿元，实际发行7758亿元，占计划发行规模的90.45%。具体分类型来看，4月份新增一般债未足额发行，新增一般债计划发行1972亿元，实际发行1343亿元，仅执行计划的68.1%，而新增专项债和再融资债计划发行中分别有92.8%和99.3%已发，计划与实际发行规模差距较小。
    2021年1~4月份，与2020年同期相比，新增债发行节奏偏慢，而再融资债的发行明显放量。新增一般债分别发行1443.1亿元、5104.0亿元，新增专项债分别发行320.1亿元、11521.5亿元，一般再融资债分别发行8086.6亿元、1628.7亿元，专项再融资债分别发行4859.5亿元、718.4亿元。“2021年1~4月份再融资债的发行明显放量或与今年加强政府债务管控有关。”兴业证券固定收益首席分析师黄伟平表示，3月15日召开的国务院常务会议指出，“今年要保持宏观杠杆率基本稳定，政府杠杆率要有所降低”。2020年中国财政政策执行情况报告明确提到“坚决遏制地方政府隐性债务增量、稳妥化解隐性债务存量”。从2020年12月份开始，部分地区发行的地方再融资债募集资金用途表述为“偿还政府存量债务”。该部分资金或部分承担“置换债”的功能，用于化解地方政府隐性债务。据兴业证券统计，自2020年12月份以来，涉及到募集资金用途变为“偿还政府存量债务”的再融资债规模合计已达6046.6亿元。
    周冠南表示，4月份新增一般债未按计划足额发行，部分地区实际发行节奏偏慢，导致地方债整体发行节奏不及计划，新增专项债实际发行与计划基本相符。后续来看，已披露计划的20个省市5月份地方债计划发行规模为6753亿元，估计全国5月份地方债发行规模或在1.3万亿元附近，到期0.3万亿元，净融资规模或接近1万亿元，地方债供给压力或有所放量。

新增专项债中，基建类投向占比为72.2%

    4月21日，在财政部召开的一季度财政收支情况发布会上，财政部相关负责人表示，按照“资金跟着项目走”原则，要求各地将专项债券重点用于党中央、国务院确定的重点领域和重大区域发展战略，充分发挥专项债券扩大有效投资、促进宏观经济平稳运行等积极作用。
    从新增专项债的投向来看，以项目收益专项债为例，4月份发行的项目收益专项债（2055.38亿元）中，基建类投向规模为1484.26亿元，占比72.2%，而棚改专项债、社会事业专项债、工业/产业园区专项债规模与占比分别为340.39亿元、16.6%，120.72亿元、5.9%，110.00亿元、5.4%。
    将2021年1~4月份合计来看，受棚改专项债挤压影响，2021年1~4月份有近七成的项目收益专项债投向基建领域，较2020年同期（占比78%）有所降低。
    对2021年4月份基建领域的项目收益专项债具体投向来看，主要投向了交通基础设施（34.8%）、市政和产业园区基础设施（28.8%）、民生服务（21.0%）等领域。

规范调整债券资金用途，避免造成资金闲置

    此外，财政部表示，未来将加强专项债券管理，避免造成资金闲置，并充分发挥专项债券扩大有效投资、促进宏观经济平稳运行等积极作用。中泰证券分析师周岳分析认为，专项债资金闲置意味着存在调整资金用途的可能性。
    “根据各省审计工作报告，部分省份存在债券资金使用不规范的问题：一是项目论证不充分，项目进程推进缓慢或长期停建，导致债券资金未得到有效利用；二是债券资金闲置或未及时分配，滞留各级国库；三是挪用资金用于日常支出或改变用途等。”周岳表示，通过规范调整地方债用途，有助于避免债券资金闲置浪费，并尽早发挥债券资金效益，更好地贯彻“资金跟着项目走”的原则。
    财预〔2020〕94号文提到：“依法合规调整新增专项债券用途。赋予地方一定的自主权，对因准备不足短期内难以建设实施的项目，允许省级政府及时按程序调整用途。”此外，94号文还强调，新增专项债券优先用于党中央、国务院明确的“两新一重”、城镇老旧小区改造、公共卫生设施建设等领域符合条件的重大项目。
    中泰证券整理了自2017年以来的所有地方债用途调整或变更的公告，涉及19个省级行政区的398支债券，调整前项目个数共计1006个，原安排金额合计1150.56亿元，调整后项目个数共计1308个，调整后金额合计1111.65亿元。
    根据统计结果，从省份来看，广东、山东和重庆的地方债用途调整规模较大。从项目类别来看，用途发生调整的地方债多投向交通基建、土地储备和市政建设项目，各类项目的合计安排金额调整前后变化不大，即主要是投向了相同类型的其他项目。
    周岳表示，地方债资金沉淀或使用效益不高，会影响地方债发挥其应有作用。通过规范调整债券资金用途，有助于尽快形成实物工作量，避免造成资金闲置，此外也有助于防范潜在的债务风险。